Danske politikere står i kø for at høste stemmer på dele af befolkningens skræk for ulve. Samtidigt har de tilsyneladende helt glemt at kigge på den forvaltningsplan, som de selv har været med til at vedtage
Af Redaktionen
Som en lille hjælp til de folkevalgte politikere, bringer vi derfor her det lovgivningsmæssige uddrag fra forvaltningsplanen, som blev vedtaget i 2014.
Lovgrundlaget
Ulv er i dansk ret omfattet af en række love og bekendtgørelser, der beskytter ulv som art og individ som opfølgning på EU-habitatdirektivet. Også de generelle regler om nødværge i straffeloven kan være af betydning i relation til ulv, hvorfor disse er omtalt. Nedenfor gives et samlet overblik.
5.1. Jagt- og vildtforvaltningsloven
Efter jagt og vildtforvaltningslovens § 3 må der kun drives jagt på vildt, der er fastsat jagttid for. Ifølge § 2 gælder lovens regler for pattedyr, der er naturligt forekommende i den danske natur. Efter ulvs tilbagekomst i den danske natur i 2012 anses denne art for at være omfattet af lovens regler. Da der ikke er fastsat jagttid på ulv, må den ikke jages i Danmark. Overtrædelse af jagt- og vildtforvaltningsloven er strafbelagt, idet strafferammen er bøde eller fængsel i indtil 2 år.
5.2. Artsfredningsbekendtgørelsen
Efter artsfredningsbekendtgørelsens § 10 er der forbud mod alle former for forsætlig indfangning og drab af ulv. Efter § 11, stk. 1, må en ulv ikke opbevares, transporteres, handles eller byttes, udbydes til salg eller bytte, overdrages, konserveres eller udstilles. Det betyder bl.a., at al håndtering af en dødfunden ulv, f.eks. en trafikdræbt, kræver Natur- styrelsens dispensation, jf. § 12. Strafferammen er bøde eller fængsel i indtil 1 år.
5.3. Naturbeskyttelsesloven mv.
I henhold til naturbeskyttelseslovens § 29 a må de omfattede bilag IV-arter ikke forsætlig forstyrres med skadelig virkning for arten eller bestanden. Eksempelvis må en ulvs yngle- eller rasteområder ikke beskadiges eller ødelægges, hvor den har etableret en fast bestand. Lovens strafferamme er som udgangspunkt bøde eller fængsel i indtil 1 år.
5.4. EU-beskyttelsen
Forvaltning af ulv i Danmark skal foregå inden for rammerne af EU’s habitatdirektiv. Ulv er omfattet af EU-habitatdirektivets art. 12, dvs. som nævnt omfattet af det såkaldte bilag IV til direktivet, som indebærer en ”streng beskyttelse”. Enkelte specifikt nævnte populationer af ulv samt visse lande er dog udtrykkeligt undtaget fra direktivbeskyttelsen. For to lande (Spanien og Grækenland) blev undtagelsen indføjet ved habitatdirektivets vedtagelse i 1992, mens det for de andre lande (Bulgarien, Letland og Finland) blev indføjet ved de pågældende landes optagelse i EU. Danmark har således ikke mulighed for at blive undtaget fra habitatdirektivets beskyttelsesregler.
Hvis ulven opbygger en reproducerende bestand i Danmark, er den endvidere omfattet af EU-habitatdirektivets art. 4-6 om udpegning af habitatområder med en mere målrettet beskyttelse og forvaltning med henblik på at sikre arten en gunstig bevaringsstatus
5.5. EU’s habitatdirektiv
Ulv er beskyttet i dens naturlige udbredelsesområde, hvortil Danmark ifølge Aarhus Universitet, DCE, hører, jf. i øvrigt artikel 12 i EU’s habitatdirektiv.
I henhold til direktivets art. 16 kan regulering af ulv bl.a. ske for at forhindre ”alvorlig skade på besætninger eller af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed”. En generel forudsætning i henhold til direktivet er, at ”der ikke findes anden brugbar løsning, og ”det ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde”.
Anvendelsen af direktivets undtagelsesbestem- melse for regulering af ulv beror på følgende 3 vurderinger:
1) For så vidt angår formuleringen om, at en betingelse er, at ”der ikke findes anden brugbar løsning”, henvises først og fremmest til effektive afværgeforanstaltninger, som f.eks. indhegning af besætningerne eller flytning af husdyr fra det sted, hvor ulven er, at husdyrene tages i stald om natten eller at der anvendes fordrivende lugtmidler. Relevante afværgeforanstaltninger skal således være forsøgt, uden at det har løst problemet.
Betingelsen om, at der ikke må kunne findes andre brugbare løsninger, er således afgørende for vurderingen om, hvorvidt der i et konkret tilfælde overhovedet kan gives en reguleringstilladelse. Regulering er populært sagt ”sidste udvej” for at løse de problemer, som en ulv måtte forårsage, hvorfor skønsbeføjelsen er meget begrænset og adgangen til dispensation er restriktiv. Men regulering kan og vil ske, hvis f.eks. hensynet til den offentlige sund- hed og sikkerhed tilsiger det.
2) For så vidt angår betingelsen om, at ”det ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde”, kan fremhæves, at der ikke heri er en forudsætning om, at det alene er inden for medlemsstatens område. En arts naturlige udbredelsesområde må anses for at skulle forstås således, at området også kan være på tværs af landegrænser.
Der skal i den forbindelse foretages en bedømmelse af den pågældende arts bevaringsstatus med det formål at afgøre, om den er gunstig eller ej. Af habitatdirektivets art. 1, litra 1, fremgår, hvad der skal forstås ved ”en arts bevaringsstatus”: Resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten, og som på lang sigt kan få indflydelse på bestandens udbred- else og talrighed inden for området.
De ulve, der indtil nu har været konstateret i Danmark, er strejfet hertil fra Tyskland og Polen, hvorved ulvens naturlige udbredelsesområde må anses for nu at være udvidet til Danmark. Vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt regulering af en ulv ikke hindrer opretholdelsen af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, må derfor ses i lyset af forholdene i både Danmark og i Centraleuropa. Hvis der måtte komme en egentlig bestand af ulve i Danmark, må tilsvarende betragtninger kunne gøres gældende.
3) Endelig skal der ske en bedømmelse af den betydning en evt. beslutning om regulering af ulv vil have for opretholdelsen af den pågældende arts bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesom- råde.
Henset til bestandens størrelse og udbredelse i Centraleuropa kan anføres, at regulering af en ulv i Danmark ikke anses at have en sådan betydning for opretholdelsen af dens bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, at den af den grund ikke kan reguleres.
Kommissionen skal ikke konsulteres, før regulering besluttes, men der skal hvert år indsendes en rapport om de fravigelser, der er sket efter direktivets art. 16, stk. 1. Kommissionen kan indlede en traktat-krænkelsesprocedure mod en medlemsstat, hvis Kommissionen finder, at medlemsstaten overtræder betingelserne for anvendelse af fravigelserne.
5.6. Ingen dansk praksis
Der er indtil videre ingen dansk praksis vedrørende regulering af ulv, men det vurderes, at hvis en ulv efter Naturstyrelsens vurdering må opfattes som truende over for mennesker, vil der efter en konkret vurdering kunne gives tilladelse til regulering, jf. ordene ”den offentlige sundhed og sikkerhed”, hvis betingelserne for regulering i øvrigt er opfyldt. Det er af afgørende betydning, at Naturstyrelsen vurderer, at der ikke er anden brugbar løsning i den konkrete situation.
I forhold til, hvad der nærmere er omfattet af begrebet ”alvorlig skade på besætninger”, fremgår dette ikke af direktivet, men i formuleringen ”alvorlig skade” peges på, at skaden skal have – eller må forudses at ville have – et vist omfang kvalitativt og/ eller kvantitativt.
Det er en forudsætning, at det konkret kan godtgøres, at reguleringen kan forhindre alvorlig skade, jf. dom af 14. juni 2007 – Sag C-342/05, hvor Finland fandtes at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet ved at indføre jagt på ulv i et nærmere bestemt geografisk område. Det anerkendes i øvrigt i denne dom, idet ulven er et dyr, der lever i flok, at en reguleringstilladelse ikke altid kan henvise specifikt til den eller de ulve, der forårsager alvorlig skade. Endvidere følger det af dommen, at det undtagelsesvis er muligt at foretage regulering af ulv, også selvom dens bevaringsstatus er ugunstig, hvis blot dens status ikke forværres.
5.7. Praktiske erfaringer med hensyn til regulering i nabolande
Oplysninger fra Tyskland viser, at myndighederne kun har givet få tilladelser til regulering af ulv siden dens genindvandring. I Polen, der har ca. 700 ulve, er der i perioden 2000 til 2012 givet tilladelser til regulering af 49 ulve, men kun 10 blev skudt.
I Sverige har myndighederne tidligere gennemført en beslutning om at skyde ulve for at forebygge potentielle konflikter. Finland, der også tidligere havde en form for begrænset ulvejagt efter tilladelse, blev i den nævnte EU-dom fra 2007 underkendt i spørgsmålet.
Begge afgørelser vedr. Sverige og Finland er konkrete og relaterer sig til de særlige forhold i sagerne, men det kan dog udledes, at EU-reglerne sætter snævre rammer for, hvornår og hvordan der kan ske regulering af ulv, netop fordi den er fredet i EU.
Det synes nærliggende at drage erfaringer fra Tyskland (hvor ulvebestanden er mindre end både Sverige og Polen), fordi forholdene dér i et vist omfang umiddelbart findes at kunne sammenlignes med danske forhold. Spørgsmål vedr. befolkningstæthed, struktur mv. er omhandlet i kapitel 3.
Tyskland adskiller sig ikke fra Sverige og Polen vedr. regulering af ulv. Senest har de tyske myndigheder i 2019 givet tilladelse til regulering af en problem-ulv i Nordtyskland.
5.8. Fastsættelse af ”loft” for ulv, herunder friholdelse af visse områder
EU-habitatdirektivet indeholder ikke nogen bestemmelse om muligheden for at sætte et ”loft” for, hvor mange ulve der må være et sted, eller at visse områder kan friholdes helt fra ulve. Det skal ses under henvisning til, at ulv er beskyttet i dens naturlige udbredelsesområde, jf. art. 12 i EU’s habitat- direktiv. Det indebærer, at der er snævre rammer for, hvordan forvaltning af ulv kan ske.
Håndhævelse af et ”loft” – både på et overordnet nationalt plan eller regionalt – vil derfor teoretisk kun være muligt, hvis betingelserne for regulering i øvrigt er opfyldte. Hvis man f.eks. ønskede et ”loft” på f.eks. 100 ulve, vil det under alle omstændigheder ikke indebære, at ulv nr. 101 automatisk skal reguleres.
Tilsvarende følger det af habitatdirektivet, at der ikke på forhånd kan udpeges bestemte områder, hvor ulv gerne må være, og andre områder hvor de automatisk bortskydes.
5.9. Konklusion vedr. regulering
Adgangen til regulering i henhold til habitatdirektivet er begrænset, fordi ulv er beskyttet dér hvor den nu engang er. Skønnet over, hvornår der ikke findes anden brugbar løsning, er restriktiv. Afværgeforanstaltninger vil i de fleste tilfælde kunne løse konfliktsituationer, men der kan opstå tilfælde, hvor regulering af en ulv kan være nødvendig, og kan ske i overensstemmelse med direktivet, fordi der ikke nogen anden udvej.
EU’s habitatdirektivets art.10, stk. 1, kræver ikke, at der skal være indtrådt en alvorlig skade, før der kan træffes fravigelsesforanstaltninger, men det skal som nævnt kunne godtgøres, at det ville ske, hvis reguleringen ikke blev tilladt. Erfaringerne fra primært Tyskland tyder ikke umiddelbart på, at udstedelse af reguleringstilladelser vil være nødvendigt i større omfang. I Tyskland synes de konkrete problemer ved ulv at blive løst ved afværgeforan- staltninger.
Det er Naturstyrelsen, der beslutter i det konkrete tilfælde, om der skal reguleres ulv.
5.10. Nødværge
Lovlig nødværge vil sige, at man har ret til at afværge et uretmæssigt angreb ved hjælp af en ellers strafbar handling, jf. straffelovens § 13. Skyder en person en ulv, der opfattes som truende over for mennesker eller husdyr, er det spørgsmålet, om det kan anses for lovligt nødværge med den konsekvens, at personen ikke straffes.
Der findes ikke nogen dansk retspraksis, som giver et klart svar på, hvad der af domstolene vil kunne accepteres som lovlig nødværge i forhold til en situation, hvor en ulv skulle angribe et menneske eller husdyr.
Naturstyrelsen har anmodet Justitsministeriet, som er ressortansvarlig for straffeloven, om en udtalelse, der så vidt muligt forholder sig konkret til spørgsmålet om angreb fra ulv kan imødegås med henvisning til nødværge.
Justitsministeriet har i den anledning oplyst:
”at handlinger under visse nærmere angivne betingelser er straffri efter straffelovens § 13 om nødværge. Handlinger foretaget i nødværge er således straffri, hvis de har været nødvendige for at modstå eller afværge et påbegyndt eller overhængende uretmæssigt angreb og ikke åbenbart går ud over, hvad der under hensyn til angrebets farlighed, angriberens person og det angrebnes retsgodes betydning er forsvarligt.
Efter straffelovens § 13, stk. 2, bliver en person, der overskrider grænserne for lovligt nødværge, dog straffri, hvis overskridelsen er rimeligt begrundet i den ved angrebet fremkaldte skræk eller ophidselse. Det vil bero på en konkret vurdering af omstændighederne i den enkelte sag, om forsætlig indfangning eller drab på en ulv… er straffri efter straffelovens § 13 om nødværge.
Det vil således bero på, om indfangningen eller drabet på ulven var nødvendig for at modstå eller afværge et påbegyndt eller overhængende angreb fra ulven og ikke åbenbart gik ud over, hvad der under hensyn til angrebets farlighed og det angrebne retsgodes betydning var forsvarligt. Det må i den forbindelse antages, at drab på en ulv, der er nødvendig for at modstå eller afværge et påbegyndt eller overhængende angreb fra ulven mod et menneske, vil være straffri som lovlig nødværge.”
Sverige har i sin jagtlov en særbestemmelse i § 28 om, at en ulv kan skydes, hvis den angriber en hund, også selvom den er uden for en indhegning. Fra tid til anden er der eksempler på, at den særlige nødværgeregel er kommet i anvendelse, senest i oktober 2013, hvor to hanulve blev skudt under elgjagt, da de angreb jagthunde.
LÆS OGSÅ: DANMARKS FORVALTNINGSPLAN FOR ULVEN
